2025年中央一號(hào)文件正式發(fā)布，以“進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”為題，全面論述了農(nóng)業(yè)農(nóng)村今年的深化改革任務(wù)。
40多年前，中國(guó)的改革開放從鄉(xiāng)村開始，40多年后，在全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村再一次成為改革的重點(diǎn)與焦點(diǎn)。
未來(lái)農(nóng)村改革如何進(jìn)行，面臨著那些挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)？如何進(jìn)一步賦能鄉(xiāng)村全面振興？新京報(bào)記者對(duì)話了中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記杜志雄、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究中心研究員高鳴。
深化農(nóng)村改革：為何成為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)？
新京報(bào)：今年的中央一號(hào)文件以“深化改革”為題，農(nóng)村深化改革為何如此重要？
杜志雄：農(nóng)村改革作為全面深化改革的重要組成部分，不僅直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的有效推進(jìn)，更是夯實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)的重要推動(dòng)力。2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是落實(shí)二十屆三中全會(huì)改革決定的開局之年，同時(shí)，面向“十五五”時(shí)期，農(nóng)村改革需要把握好深化農(nóng)村改革的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)價(jià)值，明確關(guān)鍵問(wèn)題與重點(diǎn)任務(wù)，緊緊圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)，找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位和主攻方向。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記杜志雄。受訪者供圖
新京報(bào)：當(dāng)前農(nóng)村深化改革有哪些必要性？
高鳴：就全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興而言，深化農(nóng)村改革具有三方面現(xiàn)實(shí)價(jià)值。首先改革是夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的關(guān)鍵路徑，通過(guò)推動(dòng)土地制度創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用地的局限性，為農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。其次，深化改革是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，通過(guò)改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源的雙向流動(dòng)，這有助于突破長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，并通過(guò)制度創(chuàng)新，激活鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，推動(dòng)了醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域的政策調(diào)整和資源投入。最后，改革也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)土地制度創(chuàng)新、提升農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，既符合歷史經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)實(shí)需求。
改革經(jīng)驗(yàn)：“穩(wěn)”與“進(jìn)”如何保持平衡？
新京報(bào)：中國(guó)的改革開放從鄉(xiāng)村開始，和以往相比，今天的深化改革有何特點(diǎn)？
杜志雄：農(nóng)村改革是一項(xiàng)涉及廣泛利益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，必須有效把握改革時(shí)序和發(fā)展節(jié)奏，在“穩(wěn)”與“進(jìn)”之間保持動(dòng)態(tài)平衡。既要敢于突破常規(guī)，發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神，積極探索新的農(nóng)村發(fā)展模式和體制機(jī)制，又要密切防范改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，是改革工作總基調(diào)。當(dāng)然，在深化農(nóng)村改革過(guò)程中，因地制宜始終是寶貴且成熟的經(jīng)驗(yàn)之一。改革政策需要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，杜絕“一刀切”等不切實(shí)際的做法。
新京報(bào)：“十四五”時(shí)期改革中，有哪些經(jīng)驗(yàn)需要繼承和發(fā)揚(yáng)？
杜志雄：“十四五”期間，農(nóng)村改革始終以國(guó)家頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。改革不僅突破了糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)框架，還堅(jiān)持全局性謀劃和系統(tǒng)集成，強(qiáng)調(diào)與其他領(lǐng)域改革的協(xié)同配合，特別是在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上，注重通過(guò)強(qiáng)化政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，避免政策執(zhí)行中的矛盾沖突或交叉重復(fù)。
人口變化：新型城鎮(zhèn)化如何結(jié)合鄉(xiāng)村振興？
新京報(bào)：新型城鎮(zhèn)化中，有哪些需要注意的問(wèn)題？
杜志雄：首先是建設(shè)用地等公共服務(wù)資源錯(cuò)配問(wèn)題，由于建設(shè)用地指標(biāo)與人口流動(dòng)方向不匹配，導(dǎo)致人口流入地區(qū)的發(fā)展空間受限，經(jīng)濟(jì)和人口承載力不足。農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)規(guī)劃與資金使用權(quán)力集中。人口流出地區(qū)的閑置土地?zé)o法得到有效利用，缺乏合理的復(fù)耕和減量規(guī)劃?rùn)C(jī)制。第二，進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地權(quán)益保障問(wèn)題。進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地權(quán)益保障可能面臨各種糾紛，主要表現(xiàn)為權(quán)利劃分不明、流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制混同等問(wèn)題。第三，發(fā)展要素和各類服務(wù)有效向農(nóng)村流動(dòng)問(wèn)題。我國(guó)城鄉(xiāng)資源的平等流通尚未完全暢通，尤其是“人、地、錢”三大基本要素從鄉(xiāng)村凈流出困境尚未得到有效破解，優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)仍面臨多重制度性障礙。
新京報(bào)：未來(lái)的改革中，如何克服這些問(wèn)題？
高鳴：第一，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。采用更加靈活的用地指標(biāo)配置，增加人口流入地區(qū)的土地和公共服務(wù)供給。優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)規(guī)劃和資金使用。對(duì)于人口流出地區(qū)，要合理利用閑置建設(shè)用地，通過(guò)復(fù)耕和減量規(guī)劃，推動(dòng)閑置土地資源的有效再利用。第二，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法的土地權(quán)益。明確進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。建立健全權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)與退出過(guò)程中的矛盾和糾紛。同時(shí)探索建立自愿有償退出機(jī)制。第三，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。完善制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、管理、人才等資源要素向農(nóng)村地區(qū)有效流動(dòng)。同時(shí)，通過(guò)調(diào)整政策引導(dǎo)，盤活農(nóng)村閑置土地等“沉睡資產(chǎn)”，逐步打破“人、地、錢”三要素鄉(xiāng)村凈外流的局面，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究中心研究員高鳴。受訪者供圖
土地延包：如何保障土地承包關(guān)系的穩(wěn)定？
新京報(bào)：中央一號(hào)文件也明確提出了土地延包的原則與方法。在此前的整省試點(diǎn)中，是否發(fā)現(xiàn)了一些需要注意的問(wèn)題？
高鳴：首先是土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性問(wèn)題，農(nóng)村土地承包關(guān)系是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心內(nèi)容，但隨著土地承包期接近到期，如何確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益不受侵害成為一大挑戰(zhàn)。其次是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的不均衡問(wèn)題，部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由于組織化和科技化水平較低，無(wú)法有效采納先進(jìn)技術(shù)，生產(chǎn)效率仍然偏低。第三，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)有效供給能力不足，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，尚未形成統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)體系，服務(wù)覆蓋面不足，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)民很難獲得便捷的服務(wù)支持。
新京報(bào)：未來(lái)的土地延包中，有哪些重要的任務(wù)？
杜志雄：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系是第一個(gè)基礎(chǔ)，未來(lái)仍要堅(jiān)持土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的方針，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的試點(diǎn)工作。同時(shí)，也要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，持續(xù)推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，政府應(yīng)加大政策支持力度，緩解融資、技術(shù)和市場(chǎng)對(duì)接等問(wèn)題。第三，健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的引領(lǐng)作用，支持專業(yè)化農(nóng)事服務(wù)組織發(fā)展，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)布局，推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。
制度改革：怎樣提升資源利用效率？
新京報(bào)：在穩(wěn)定承包關(guān)系的同時(shí)，國(guó)家也一直推動(dòng)土地等鄉(xiāng)村資源的盤活，當(dāng)前有哪些風(fēng)險(xiǎn)值得注意？
高鳴：構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地權(quán)利體系，是緩解當(dāng)前不同類型土地權(quán)利安排割裂、市場(chǎng)配置效率低下等矛盾的關(guān)鍵，也是推動(dòng)土地制度改革和提升市場(chǎng)化水平的重要方向。在過(guò)去的實(shí)踐中，確實(shí)發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。比如農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在定價(jià)機(jī)制不健全的現(xiàn)象，高價(jià)、低價(jià)甚至無(wú)償流轉(zhuǎn)并存，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。再如宅基地制度改革中的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理問(wèn)題，部分地區(qū)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在隨意性大、起征點(diǎn)不一致、一刀切，影響政策的執(zhí)行效果和改革的公平性。還有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中的限制問(wèn)題，入市的存量土地范圍較窄，制約了土地資源的高效利用和市場(chǎng)活力的充分釋放，阻礙了集體土地市場(chǎng)化配置進(jìn)程，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
新京報(bào)：既要穩(wěn)定土地關(guān)系，又要盤活鄉(xiāng)村資源，未來(lái)如何實(shí)現(xiàn)兩者的平衡？
杜志雄：深化農(nóng)村土地制度改革，必須堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，不斷凝聚改革和發(fā)展共識(shí)，為耕作者提供穩(wěn)定的土地使用和投資預(yù)期。第一，健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，加強(qiáng)實(shí)踐探索并總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，合理設(shè)定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格區(qū)間，建立健全科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制，還要完善土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的最高限價(jià)熔斷機(jī)制。在此過(guò)程中，既要落實(shí)好二十屆三中全會(huì)決定關(guān)于“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)……”也要深入謀劃市民化了的農(nóng)民在鄉(xiāng)村的承包地如何得到高效合理利用問(wèn)題。第二，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地尤其是附著其上的閑置農(nóng)房有效利用制度改革，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用的有效模式，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，探索建立依法有償自愿有償退出機(jī)制。第三，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革，盡快制定和出臺(tái)配套的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的程序、權(quán)利保障及收益分配等工作機(jī)制。
方法目的：深化改革的底線是什么？
新京報(bào)：深化改革中，有哪些事情是必須要避免的？
杜志雄：如果說(shuō)未來(lái)的深化改革有底線，那就是“四個(gè)不能”，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。怎樣才能做到這一點(diǎn)？我覺(jué)得必須緊緊圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)，找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位和主攻方向。首先要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖，確保耕者有其田的永久性制度保障。第二要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)民與土地的關(guān)系，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的自主權(quán)、建立更加完善的收益保障機(jī)制。第三要著力解放和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。強(qiáng)化科技創(chuàng)新與農(nóng)村改革的統(tǒng)籌協(xié)同，促進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、數(shù)字化管理和智能化設(shè)備的推廣應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
新京報(bào)：在具體實(shí)施中，有哪些可操作的方法？
杜志雄：農(nóng)村改革是一個(gè)綜合工程，要按照系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革原則來(lái)全面推進(jìn)。要堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相統(tǒng)一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域的改革不能僅局限于某一方面，需要全方位、多領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而一些領(lǐng)域長(zhǎng)期累積的深層次問(wèn)題往往成為制約改革進(jìn)程的重要“瓶頸”，具有突出的現(xiàn)實(shí)緊迫性和復(fù)雜性，迫切需要通過(guò)重點(diǎn)突破來(lái)發(fā)揮改革的牽引作用。農(nóng)民既是改革的受益者也是改革的主體。要始終尊重和堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮人民群眾在改革中的主體作用，保障農(nóng)民在土地、資源分配和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的切身利益，賦予農(nóng)民更多的改革自主權(quán)，提升其在參與改革過(guò)程中的獲得感與積極性。
高鳴：全面深化農(nóng)村改革，還應(yīng)探索建立健全深化農(nóng)村改革的有效約束與激勵(lì)機(jī)制，如加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策傾斜力度，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)空間，加快先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，要不斷健全科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系和規(guī)范開展問(wèn)責(zé)，有效糾正和防范政策執(zhí)行中的懈怠等不當(dāng)行為，確保各項(xiàng)改革措施能夠有效貫徹落實(shí)等。
新京報(bào)記者 周懷宗
編輯 張樹婧 校對(duì) 李立軍
