我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)了絕大部分的糧食安全任務(wù)，而如果單純橫向比較，糧食主產(chǎn)區(qū)中的某些省份卻可能是“財(cái)政窮省”。中國(guó)飯碗一起端，糧安責(zé)任一起扛，今年的中央一號(hào)文件，要求啟動(dòng)實(shí)施了一條關(guān)鍵政策。
2月23日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》正式對(duì)外發(fā)布，一號(hào)文件繼續(xù)聚焦“三農(nóng)”議題。文件指出，今年將啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，做好資金籌集和分配。
如何理解“糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償”？機(jī)制有何具體背景？中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授蔡海龍告訴新京報(bào)記者，該機(jī)制將進(jìn)一步落實(shí)中央與地方對(duì)糧食安全的雙主體責(zé)任，調(diào)動(dòng)種糧積極性，讓糧食主產(chǎn)區(qū)更直接地得到獲得感。
蔡海龍。受訪者供圖
背景：13個(gè)主產(chǎn)區(qū)是糧食增產(chǎn)主力軍
糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制并非首次亮相中央一號(hào)文件。新京報(bào)記者注意到，在2024年的中央一號(hào)文件中就曾提及，要“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作”。
如何理解“糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償”？蔡海龍告訴記者，一般來(lái)說(shuō)可以將其理解為糧食主銷區(qū)對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)給予一定財(cái)力上的補(bǔ)償，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性。
“事實(shí)上，當(dāng)我們談及‘糧食生產(chǎn)的積極性’時(shí)，一般分為兩個(gè)方面，一方面是通過(guò)健全收益保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性。另一方面，則是通過(guò)健全利益補(bǔ)償機(jī)制，保障主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧的積極性?！辈毯｝堈f(shuō)，其中利益補(bǔ)償機(jī)制，也分為橫向補(bǔ)償與縱向補(bǔ)償。
縱向補(bǔ)償機(jī)制一直存在，蔡海龍介紹，主要包括中央一直以來(lái)給予糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政支持。而橫向補(bǔ)償，則體現(xiàn)的是糧食主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償。
橫向補(bǔ)償機(jī)制，基于我國(guó)糧食生產(chǎn)格局的變化。根據(jù)糧食產(chǎn)量、播種面積等數(shù)據(jù)來(lái)劃分，我國(guó)31個(gè)省份可被劃為13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)主銷區(qū)和11個(gè)產(chǎn)銷平衡區(qū)。
蔡海龍指出，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，從數(shù)據(jù)看，我國(guó)7個(gè)糧食主銷區(qū)的整體糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，占全國(guó)糧食生產(chǎn)的比重有所降低。11個(gè)產(chǎn)銷平衡區(qū)雖然產(chǎn)量有所增加，但增長(zhǎng)幅度仍然低于全國(guó)。這也意味著，近年來(lái)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)成為了我國(guó)糧食產(chǎn)量增量的主要來(lái)源，“其中，可以說(shuō)一部分省份，承擔(dān)了極其重要的糧食增產(chǎn)任務(wù)，另一個(gè)角度，也可以說(shuō)目前13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)了絕大部分的國(guó)家糧食安全任務(wù)。”
考量：不能讓重農(nóng)抓糧的主產(chǎn)區(qū)吃虧
不可否認(rèn)的是，糧食所能產(chǎn)生的收益是較低的，如果在耕地上選擇種植高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，通常收益會(huì)更高。蔡海龍也提到，甚至在早些年間，許多地方為了城鎮(zhèn)化發(fā)展，一度犧牲了部分耕地用于非農(nóng)化的用途。大量的土地在城市化過(guò)程中成為了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的依托。所以不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，客觀而言其實(shí)并沒有承擔(dān)更多的糧食生產(chǎn)責(zé)任，人們也能清晰地感知到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中帶來(lái)的區(qū)域之間不平衡的問題。
除了區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，蔡海龍告訴記者，如果糧食生產(chǎn)過(guò)度集中在部分區(qū)域，其實(shí)也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，“比如，但凡遇到極端天氣和反常氣候環(huán)境，就會(huì)對(duì)全國(guó)糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響。同時(shí)，主產(chǎn)區(qū)在資源環(huán)境、水資源方面也承擔(dān)較大壓力?！?/p>
在特定視角下，糧食產(chǎn)量集中的省份，成就了糧食生產(chǎn)大省，但也讓有些省份相比較而言可能成了經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省?！爱?dāng)然，我們不能完全說(shuō)區(qū)域間發(fā)展的差距就是因?yàn)樯a(chǎn)糧食造成的，但是在客觀上確實(shí)形成了這樣的局面。”蔡海龍說(shuō)。
四年多前，2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出地方各級(jí)黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任，實(shí)行“黨政同責(zé)”。飯碗一起端，責(zé)任一起扛，不論主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)，都有保面積、保產(chǎn)量的責(zé)任，都要結(jié)合當(dāng)年糧食生產(chǎn)目標(biāo)。因此，糧食產(chǎn)量目標(biāo)寫進(jìn)了此后的四份中央一號(hào)文件和歷年各省政府工作報(bào)告。也是在當(dāng)年的會(huì)議上，中央提出對(duì)完成糧食生產(chǎn)任務(wù)較好尤其是增幅增量較大的省份，決不能讓重農(nóng)抓糧吃虧。
蔡海龍?zhí)岬剑缭?023年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就提出，要探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，爭(zhēng)取邁出實(shí)質(zhì)性步伐。今年一號(hào)文件中要求“啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償”，啟動(dòng)與探索之間，措辭的變化也代表著，在過(guò)去一年，關(guān)于這個(gè)關(guān)鍵機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。
警惕：橫向補(bǔ)償機(jī)制并非糧食生產(chǎn)責(zé)任的交易
政策今年啟動(dòng)落地后，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償會(huì)帶來(lái)什么？
蔡海龍認(rèn)為，補(bǔ)償機(jī)制的建立，意味著糧食主銷區(qū)將對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)提供可感可知的橫向財(cái)力補(bǔ)償。事實(shí)上，我國(guó)此前已建立起了縱向補(bǔ)償和產(chǎn)銷區(qū)“橫向合作”為主的政策體系。其中，縱向補(bǔ)償即包括如最低收購(gòu)價(jià)等在內(nèi)的，由中央財(cái)政支持的各類補(bǔ)貼政策，橫向合作則包括主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地等合作形式，“但這種橫向合作，通常并不容易讓種糧戶和地方感受到獲得感?！?/p>
文件中提及的橫向補(bǔ)償，則需要主銷區(qū)將相應(yīng)的補(bǔ)償資金交給中央，之后由中央向主產(chǎn)區(qū)分配，可以通過(guò)“真金白銀”讓主產(chǎn)區(qū)獲得補(bǔ)償實(shí)感。
同時(shí)，蔡海龍指出，機(jī)制的建立，也將更好地落實(shí)中央與地方的對(duì)糧食安全的雙主體的責(zé)任，“橫向補(bǔ)償建立以后，進(jìn)一步壓實(shí)了地方政府對(duì)本地區(qū)的糧食安全主體責(zé)任，也會(huì)遏制糧食主銷區(qū)犧牲糧食生產(chǎn)換取其他發(fā)展的決策沖動(dòng)?！?/p>
此外，蔡海龍?zhí)貏e強(qiáng)調(diào)，在政策和機(jī)制啟動(dòng)執(zhí)行的過(guò)程中，還需要牢記糧食安全的“底線思維”。他說(shuō)，即便主銷區(qū)給予了財(cái)力補(bǔ)償，我國(guó)的“飯碗”也仍需各省一起齊心協(xié)力端穩(wěn)，“糧食安全責(zé)任其實(shí)分為兩部分，一個(gè)是基本責(zé)任，一個(gè)是可交易的責(zé)任。中央一直強(qiáng)調(diào)，對(duì)現(xiàn)有的各地區(qū)種植糧食的面積不下降不減少，這代表即使建立了這樣的橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，主銷區(qū)也不能通過(guò)財(cái)力，來(lái)交易免除自己應(yīng)承擔(dān)的糧食安全責(zé)任?！?/p>
對(duì)于主產(chǎn)區(qū)來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償機(jī)制也并非鼓勵(lì)無(wú)限增產(chǎn)，而是應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)資源條件，以及生態(tài)發(fā)展規(guī)劃等因素，合理地確定增產(chǎn)目標(biāo)。“不能把橫向補(bǔ)償，作為一種糧食安全生產(chǎn)責(zé)任的交易?！辈毯｝堈f(shuō)。
新京報(bào)記者 田杰雄
編輯 張樹婧 校對(duì) 李立軍
